冠县人民政府关于推进县以下财政事权和支出责任划分改革的意见

冠政发〔2018〕110号

为深入推进县以下财政事权和支出责任划分改革，加快建设现代财政制度，推进政府治理体系和治理能力现代化，根据聊城市人民政府《关于推进市以下财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（聊政发〔2017〕46号），现结合我县实际提出如下意见。

一、充分认识推进县以下财政事权和支出责任划分改革的重要意义

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容，是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程。科学划分县以下财政事权和支出责任，对建立健全现代财政制度、推进政府治理体系和治理能力现代化、落实“四个全面”战略布局、全面建成小康社会具有重要意义。

改革开放以来，特别是1994年分税制改革后，我县按照中央、省、市统一部署，不断调整理顺县以下财政分配关系，积极探索政府间支出责任划分，在一些重点领域逐步明确县、乡财政的支出负担比例，对完善社会主义市场经济体制、保障和改善民生、推进基本公共服务均等化发挥了重要作用。但现行县以下财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；政府间提供基本公共服务的职责交叉重叠，财力与事权不匹配，财政收支矛盾尖锐等等。这种状况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。各级各部门要充分认识推进财政事权和支出责任划分改革的重要性、紧迫性，切实把思想统一到中央、省、市决策部署上来，以高度的责任感和改革创新精神，确保这项改革平稳推进、取得实效。

二、划分县以下财政事权和支出责任的基本原则

全面贯彻落实中央、省、市关于推进财政事权和支出责任划分改革的指导意见，坚持中国特色社会主义道路和党的领导，坚持财政事权由中央决定，坚持有利于健全社会主义市场经济体制，坚持法治化规范化道路，坚持积极稳妥统筹推进，加快形成统一领导、法治规范、权责明晰、运转高效的财政体系，为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件，为全面建成小康社会奠定坚实基础。

具体划分要注意把握以下几项原则：

——合理界定政府与市场边界。正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；将应由政府提供的基本公共服务，明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级。

——体现基本公共服务受益范围。县以下财政事权划分应使基本公共服务受益范围与政府管辖区域基本保持一致，按职责做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障。体现对全县性事务进行调控管理以及受益范围覆盖全县的基本公共服务一般由县级负责，乡镇（街道、开发区）（以下简称乡镇级）基本公共服务由乡镇级负责，县内跨乡镇区域的基本公共服务由县级、乡镇级共同负责。

——兼顾政府职能和行政效率。结合县以下现行政府职能配置和机构设置，发挥乡镇级组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为乡镇级财政事权，激励乡镇政府、街道办事处和开发区管委会主动作为、提高效率。信息比较容易获取和甄别的全县性基本公共服务宜作为县级财政事权。

——实现权、责、利相统一。适宜由县级承担的财政事权执行权要上划，加强县级的财政事权执行能力；适宜由乡镇级承担的财政事权决策权要下放，避免县级部门代替乡镇级决策事项，保证乡镇级有效管理本辖区内事务。要明确共同财政事权县级与乡镇级各自承担的职责，将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在县级与乡镇级间作出合理安排，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。

——注重支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任。对属于县级并由县里组织实施的财政事权，原则上由县级承担支出责任；对属于乡镇级并由乡镇级组织实施的财政事权，原则上要下放，由乡镇级承担支出责任；对属于县级与乡镇级共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定县级与乡镇级的支出责任以及承担方式。

——坚持法治规范透明公开。严格落实相关地方性法规和政府规章，逐步实现县以下财政事权和支出责任划分规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行。已确认和划分完毕的财政事权和支出责任，要及时向社会公开，切实保障社会公众的知情权、监督权。

三、县与乡镇级财政事权划分的主要内容

在中央、省、市统一制度框架内，根据上级授权，县以下财政事权划分由县委、县政府统一确定，对不合理及管理交叉的政府间财政事权划分进行调整，逐步形成清晰的县级与乡镇级财政事权清单。

（一）明确界定县级财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强县级在实施经济调控、维护统一市场秩序、体现社会公平正义、保持全县经济社会稳定、推动乡镇间区域协调发展、促进全县基本公共服务均等化等方面的财政事权，将县级承担的乡镇级区域性事务下划乡镇级，最大限度减少对微观事务的直接管理。强化县级财政事权履行责任，县级财政事权原则上由县级直接行使。县级财政事权确需委托乡镇级行使的，报经县委、县政府批准后，由有关职能部门委托乡镇级行使。县级委托乡镇级行使的财政事权，受委托乡镇、街道和开发区在委托范围内，以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。

要逐步将全县发展战略规划、县域经济管理、全县性重大基础设施建设、全县战略性自然资源使用和保护等，体现县级调控职能、维护市场统一、促进县域协调发展、保障全县重大战略实施的基本公共服务，确定或上划为县级财政事权，进一步提高全县性公共服务供给保障水平。

（二）保障乡镇级履行财政事权。加强乡镇级公共服务、社会管理等职责。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由乡镇级提供更方便有效的基本公共服务确定为乡镇级的财政事权，赋予乡镇级充分自主权，依法保障乡镇级的财政事权履行，更好地满足当地居民基本公共服务需求。乡镇级的财政事权由同级政府行使，县级对乡镇级的财政事权履行提出规范性要求。

要逐步将辖区内基础设施和公用事业、农村公益事业、农村公路建设维护、环境保护和污染治理等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为乡镇级的财政事权，发挥乡镇级干事创业的积极性，因地制宜更好地满足乡镇区域性公共服务的需要。

（三）规范理顺县级与乡镇级共同财政事权。对难以明确区分受益范围，但有公共需求且有利于促进全县经济社会协调发展的公共服务，应当明确为县级与乡镇级共同财政事权。针对当前县级与乡镇级共同财政事权过多且不够规范的情况，应逐步规范理顺县级与乡镇级共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按照财政事权的构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。

要逐步将学前教育、义务教育、科技成果转化、科学技术普及、基本公共文化服务、文化遗产保护、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、食品药品安全、就业、社会救助、养老服务、粮食安全、防汛抗旱救灾、脱贫攻坚、农业特色产业及重大技术推广、农业综合开发、全域旅游发展、城乡规划编制与实施、跨乡镇区域重大项目建设维护、跨乡镇区域环境保护与治理、跨乡镇区域水源地保护等体现县级宏观调控意图、跨乡镇区域且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为县级与乡镇级共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

随着改革的不断深入，县级与乡镇级共同财政事权应逐步减少。考虑到我县人口密度大、乡镇区域间发展不平衡以及上级财政体制改革仍未完全到位的实际情况，在2020年改革基本完成之前的过渡期内，有些虽属乡镇级事权但关系广大人民群众切身利益和全县经济社会发展关键环节以及县委、县政府鼓励发展的领域，继续作为县级与乡镇级共同财政事权管理，县级主要采取以奖代补方式承担部分支出责任，以确保县委、县政府重大决策部署的贯彻落实。

（四）建立财政事权划分动态调整机制。根据国家政策调整和客观条件变化，建立健全县级与乡镇级财政事权动态调整机制。县直相关职能部门和各乡镇（街道、开发区）要根据中央和省、市有关规定，结合改革推进中发现的问题，及时对县级与乡镇级财政事权划分提出调整、补充和完善建议。对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据财政事权划分原则，充分考虑经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为县级财政事权、乡镇级财政事权或县级与乡镇级共同财政事权。

建立财政事权划分协调机制，县以下财政事权划分争议由县政府裁定。

四、完善县与乡镇级支出责任划分

根据调整规范后的县级与乡镇级财政事权划分清单，进一步完善县级与乡镇级支出责任划分，努力做到财政事权与支出责任相适应。

（一）县级财政事权由县级承担支出责任。属于县级的财政事权，应当由县级财政安排经费，县级各职能部门和直属机构不得要求乡镇级安排资金。县级财政事权如委托乡镇级行使，要通过县对下转移支付安排相应经费。

（二）乡镇级财政事权由乡镇级承担支出责任。属于乡镇级的财政事权原则上由乡镇级通过自有财力安排。对乡镇级履行本级财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，通过争取县级政府给予的一般性转移支付弥补。乡镇级财政事权如委托上级政府机构行使，乡镇级政府应负担相应经费。

（三）县级与乡镇级共同财政事权区分情况划分支出责任。根据基本公共服务的属性，体现公民权利、涉及全县统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育、学前教育等，可以根据全县统一标准和乡镇级财力状况，由县级与乡镇级按一定比例分别承担支出责任；对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如县内跨地区重大基础设施项目建设、食品药品安全监管、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由县级与乡镇级按比例或县级给予适当补助方式承担支出责任；对县级与乡镇级有各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发、干部教育等，县级与乡镇级各自承担相应支出责任；对县级承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，乡镇级承担具体执行等职责的财政事权，县级与乡镇级各自承担相应支出责任。

五、保障和配套措施

推进政府间财政事权和支出责任划分改革，涉及面广、政策性强，必须通盘考虑、加强协调、统筹推进，确保改革顺利实施。

（一）协同推进相关领域改革。财政事权和支出责任划分与政府机构改革、行政审批制度改革、事业单位改革以及教育、社会保障、医疗卫生等相关领域改革紧密相连、不可分割。要将县以下财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革紧密结合起来，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。

（二）完善县以下收入划分和转移支付制度。根据市以下收入划分改革总体要求，在保持现有县级与乡镇级财力格局总体稳定的前提下，进一步理顺县以下财政收入分配关系。加快形成财力与事权相匹配的财政体制。完善县以下转移支付制度，增强财力薄弱乡镇（街道、开发区）履行财政事权和支出责任的能力。清理规范与财政事权划分不相匹配的转移支付项目，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付。

（三）积极促进县域基本公共服务均等化。以县级与乡镇级财政事权和支出责任合理划分为基础，明确各级政府主体责任，强化政府提供基本公共服务的主导作用，加快城乡基本公共服务制度一体化建设，加大公共资源向农村、欠发达地区和弱势群体倾斜力度，加强基层公共服务机构设施和能力建设，逐步缩小地区间、不同群体间收入差距，促进基本公共服务均等化。

（四）及时推动相关部门职责调整。各级要结合政府间财政事权调整，进一步理顺部门职能，实现本级事权在部门间科学、清晰、高效配置。要按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，逐步调整、规范部门职责分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题，为更好履行政府公共服务职能提供保障。

六、职责分工和实施步骤

（一）职责分工

各级各部门要加强组织领导，明确部门职责分工，统筹各方力量，确保县以下财政事权和支出责任划分改革取得实质进展。县财政、机构编制部门主要负责组织、协调、指导、督促推进县以下财政事权和支出责任划分改革工作。各职能部门要落实部门主体责任，根据中央、省、市和县委、县政府改革部署，在广泛征求有关部门和乡镇（街道、开发区）意见的基础上，研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案，按程序报请县委、县政府批准后实施。在改革实施过程中，有关部门要妥善处理县以下财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项。

（二）实施步骤

2018年，加快推进县以下财政事权和支出责任划分改革，力争在民生领域取得突破性进展。其中，市相关领域实施方案出台后，县政府有关部门要研究提出分管民生领域财政事权和支出责任划分具体实施方案（具体分工附后），按程序提报县委、县政府批准后实施。

2019年结合中央、省、市改革部署，在经济调控、市场监管等方面以及其他公共服务等领域，全面开展县以下财政事权和支出责任划分改革。结合市相关领域实施方案，县政府有关部门研究提出改革意见，按程序提报县委、县政府批准后实施。

2020年结合中央、省、市改革进展情况，对县以下改革进行调整完善，形成较为成熟稳定的县以下财政事权与支出责任划分框架和分级财政事权项目清单，为我县基本建立现代财政制度奠定坚实基础。

附件：县有关部门县以下财政事权和支出责任划分改革分工表

冠县人民政府

2018年12月29日

附件：

县有关部门县以下财政事权和支出责任划分改革分工表