冠县人民政府办公室

关于冠县2018-2020年中期财政规划的报告

冠政办发〔2017〕139号

山东省财政厅：

为加快建立现代财政制度，改进预算管理和控制方式，根据《山东省人民政府关于贯彻落实国发〔2015〕3号文件实行中期规划管理的意见》（鲁政发〔2015〕15号）及省财政厅《关于推动市县实行中期财政规划管理的通知》（鲁财预〔2015〕15号）等文件要求，我县结合财政实际情况，按现行政策对2018-2020年财政收支进行了测算，研究提出了财政收支政策的调整和改革思路，试编了2018-2020 年全县中期财政规划，以进一步提高财政政策的有效性和可持续性。现将有关情况报告如下：

一、现行政策下财政收支测算

（一）宏观经济形势预测。从国际形势看，世界经济在深度调整中曲折复苏，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发。同时，国际金融危机深层次影响在相当长时间内依然存在，不稳定、不确定因素增多。全球产业结构深度调整，劳动密集型产业特别是低端制造环节加速向低收入国家转移，一些中高端制造业向发达国家回流，对我国发展形成双重挤压。围绕贸易、投资和服务的博弈更加激烈，经贸摩擦政治化倾向抬头，为深度融入全球经济带来新的压力。

从全国情况看，2018-2020 年是我国经济结构调整、新旧动能转换的重要时期，当前经济下行压力持续加大，但经济发展长期向好的基本面没有变，有着巨大的潜力、韧性和回旋余地，通过加快发展新经济、培育壮大新动能、改造提升传统动能，持续推进供给侧结构性改革，未来三年中国经济将保持中高速增长。

（二）现行政策下各类预算收支预计

1、一般公共预算收支预计。在当前经济下行压力大的情况下，以及受环保政策影响和国家进一步加大降费减税的力度，财政收入增幅不会很高，预计2018-2020年我县财政收入增幅在6%左右。支出方面具有较强刚性，2018-20120年教育、农业、社会保障、医疗卫生、人员工资津补贴制度改革以及地方政府债券还本付息等增支需求将进一步增加，在增支总量中占比较大。

2、政府性基金预算收支预计。预计2018-2020年全县政府性基金收入小幅下降，主要是房地产投资的高速增长难以持续，国有土地出让收入将保持低增长或下降。支出方面，通过适度增加地方政府专项债务规模，预计2018-2020年全县政府性基金支出将保持一定增幅。

3、社会保险基金预算收支预计。2018-2020 年如果继续按照近几年政策趋势，城乡居民基本养老保险基础养老金标准、企业职工基本养老金标准将以较大幅度提标，并需继续提高新农合和城镇居民基本医疗保险财政补贴和个人缴费标准，工伤、失业等险种继续落实阶段性降低费率政策，社会保险基金支出增幅将大于收入增幅。

二、现行财政收支政策存在的问题

（一）一般公共预算存在的问题

1．现行税制在当前形势下面临更多挑战。现行税制在前期实现了保持经济中高速增长的目标，但新形势下面临着一些问题和挑战。主要包括:受国家产业结构调整、大力整顿环保及减税降费等国家政策的影响财政收入潜在增长下降;现行经济状况下，企业经营困难、重点企业税收增长乏力，财政收入更多的依靠清理城镇土地使用税、耕地占用税等一次性收入。

2．部分民生项目支出刚性需求较大。部分亟需安排的民生方面的支出需求较大，支出刚性较强。主要增支因素：政策性增资、城乡居民医疗保险等社会保障政策性提标、教育中小学学校建设、棚户区改造及农村公路建设等投入的增加。

（二）其他三本预算存在的问题

1．政府性基金有待进一步加强管理。一是府性基金预算与一般公共预算划分不够清晰，保障范围容易交叉。二是部分政府性基金收入和支出预算执行需要进一步做好衔接。

2．社会保险基金平衡困难。一是基本养老保险基金收支矛盾突出。如果扣除上级补助收入，基本养老保险基金已经出现当期收不抵支，存在较大财政补贴需求。二是各项医保制度尚未建立稳定可持续的筹资机制和待遇调整机制，医药费用增长较快。三是社会保险统筹层次偏低，不利于提高互济保障和抗风险能力。

3.国有资本经营预算收支规模小。现有国有企业大部分是近几年成立的，企业规模小，经营效益有待提高，国有资本经营收入较少。

（三）财政体制存在的问题

1、收入分配不尽合理。上级财政体制设计在固定收入的划分上，税源较集中、稳定性强的主体税种大多划归中央或省级固定收入，而税源比较分散、征管难度大、稳定性差、征收成本高、增收潜力小的小税种则属地方级固定收入；在共享收入的分配上，往往是中央和省级得大头，而县级政府作为培植税源、发展地方经济的主体却只能分得较少部分，对我县这样经济欠发达地区极为不利。

2、各级政府间事权和支出范围划分不当。中央与地方、上级与下级政府事权和财政支出范围的有些地方不明确，不合理。特别是有些属于中央或省市政府事权，应由中央或省市负担的事务支出，却由县级承担。比如：一是国防、税务、气象、消防、武警等部门，地方政府每年都安排一定的补助经费，承担了垂直管理单位的部分支出。二是上级承诺为民办实事和民生保障项目都要求县级配套。这些都加大了县级地方政府的支出压力。

3、政府间财政转移支付制度还不够规范、科学。一是一般性转移支付制度是在原体制基数上演变过来的，是一种新旧体制衔接过程中的既得利益的补偿，对均衡地方财力、解决地区间公共服务水平差异的作用并不明显，与国家实行财政转移支付制度的本意不相符。二是中央对地方、上级对下级的专项补助分配和使用与财政分级管理的原则不相适应，其分配办法不利于县级财政统筹安排。三是在政策性转移支付和专项性转移支付方面(主要包括：教育、卫生、社保、环境保护、农林水事务等)，一些本应由县级政府承担的经济社会事业发展支出，因受财力的限制，县级政府无力承担相关支出，一定程度会影响到财政资金的使用效率。

三、财政收支政策调整思路

（一）总体思路

全面贯彻落实党的十九大精神，牢固树立新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以改革创新为动力，支持供给侧结构性改革，着力推进经济结构转变和产业优化升级，积极培植财源，努力促进县域经济加快发展。

（二）收入政策

1.着力推进供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效益。一是扎实推进新旧动能转换。以打造“县域新旧动能转换重大工程示范点”为目标，深入开展“新旧动能转换建设年”活动。根据“四新”“四化”要求和产业发展方向，精心研究、组织筛选提报项目，搞好项目论证，逐步建立完善我县“新旧动能转换重大项目库”。强化创新驱动，围绕建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加快壮大创新主体，加强校企合作，以新能源、新材料等新兴产业，以及精品钢板、纺织服装、智能制造等主导产业为重点，引进高层次科技人才团队，培育一批有核心竞争力的创新型领军企业、中小企业和创新集群。加快完善创新创业综合服务体系，推动大众创业、万众创新。二是围绕增后劲推进补短板。着力补齐产业发展、现代基础设施、社会事业、生态环境等方面短板。支持企业练好“内功”，加强科技研发投入，加快科技成果转化，增强优质产品有效供给能力，使产品服务能够匹配乃至引领市场需求的阶段性、结构性变化。

2.积极培植财源，努力促进财政增收。巩固传统财源，培育新增财源，充分发挥财政杠杆作用，筛选一批税源大户及增收潜力较大的企业，从政策扶持、资金争取、信贷协调等方面进行重点支持，加快膨胀步伐，形成支撑财政的重点财源；大力支持第三产业发展，促进现代服务业、旅游业等绿色经济向高层次提升；充分利用银联担保、信用服务公司和上级“过桥资金”等平台，培育大产业、做强大企业，帮助骨干企业解决资金短缺问题；坚持把招商引资作为总抓手，鼓励企业积极引进项目、资金、技术和人才，培植新的财源增长点，为财政增收提供持久动力。

3.强化收入征管，确保应收尽收。一是督促各征收机关人员勤下征管一线落实税源，准确掌握重点企业产销情况和税源构成情况，及时清缴欠税。二是财税部门密切配合，协同合作，牢固树立全方位税收观，对重点税源与零星税源、大税种和小税种一视同仁，针对小税种税源隐蔽、征管难度大的特点，积极组织人员开展清理，最大限度的减少税款流失，促进收入及时、足额入库，确保财政收入稳定增长。三是做好非税收入收缴执行情况分析，及时掌握非税收入收缴情况。重点加强国有资源（资产）有偿使用收入、国有资产处置及租赁收入的征管。

（三）重大支出政策

1.培植壮大新兴产业。聚焦新材料、新能源、高端装备制造等新兴产业，强化新技术、新产品研发，努力培育具有自主知识产权的产品，尽快形成经济发展新动能。做好建链文章，重点发展钕铁硼、纳米稀土永磁材料等高性能稀土永磁新材料、蓝宝石晶体材料及终端产品，逐渐形成新材料产业集聚区。大力发展高档数控机床、高端工程机械、新型激光设备、机器人制造、智能制造装备等，加快打造高端装备制造业。

2.大力发展现代服务业。规划建设冠县铁路物流园区，加快铁路货场更新改造工程建设。推进全域旅游发展，加快建设九州驿站--梨园聚项目，高标准建设3个乡村旅游综合体，加大旅游资源整合力度，打造各具特色的旅游综合体，力争年接待游客达280万人次，年均增长8%。大力发展电子商务，积极开展“互联网+品牌创建”，鼓励企业在天猫、京东、阿里巴巴等第三方平台开设旗舰店、专营店，推动线上线下流通一体化。

3.加快农业现代化发展。全面实施乡村振兴发展战略，加快推进农业结构调整。提升粮食综合生产能力，改善生产条件、加大科技投入，确保粮食稳产增产；抓好种植业结构调整，巩固和发展灵芝、苗木、花卉等特色农业。抓好农业产业化重点龙头企业升级，强化带动作用。创建一批高标准、高质量的无公害农产品标准化生产示范基地、绿色食品全国原料标准化生产示范基地和有机农业示范区，重点推进汇源集团高端矮化苹果示范园项目。加大农业品牌培育扶持力度，打造一批主导产品、拳头产品的知名品牌，加强“三品一标”认证，加大农产品品牌包装、培育力度，壮大区域化、品牌化发展格局。

4.全力发展各项社会事业，切实保障和改善民生。一是打赢脱贫攻坚战。持续加大投入，全面整合涉农资金，健全扶贫项目资金管理制度，确保扶贫资金充分发挥效益并落在实处。完善保障机制。对因病、因残的特困户或“五保户”以及无发展能力的对象，纳入惠民政策予以保障。二是健全社会保障体系。继续深化机关事业单位养老保险制度，全面落实职工长期护理和职工大病保险制度。加快省外就医联网结算进度，进一步方便群众就医报销。三是大力发展教育事业。巩固和发展全国义务教育均衡县成果，彻底解决城镇大班额问题。全面整合教育资源，提高农村义务教育学校办学水平。四是加快发展卫计事业。深化医药卫生体制改革，探索开展人事薪酬制度改革、医院法人治理结构改革。巩固基本药物制度，全面取消药品加成，完善药品采购“两票制”。大力推进医联体建设，完善分级诊疗各项工作，扩大医保支付单病种付费的病种范围，提升县级医院综合服务能力。

四、政策调整后财政收支预计

（一）政策调整后的一般公共预算

预计2018-2020 年全县一般公共预算收入平均增长6%左右。预计2018-2020年全县一般公共预算支出平均增长3%左右。

（二）政策调整后的其他三本预算

1.政府性基金预算。预计2018-2020 年全县政府性基金收支规模比按现行政策测算均有所缩小，主要是将中央、省加大清理取消政府性基金的力度和土地出让金起落较大原因。

2.社会保险基全预算。预计2018-2020年全县社会保险基金收支增长平稳，但与按现行政策测算相比，增幅均有所回落。

3.国有资本经营预算。预计2018-2020 年全县国有资本经营预算收入规模将维持低水平增长，主要我县国有企业家数少、规模小，企业经营效益仍很困难。

五、可能出现的财政风险

（一）财政收支矛盾可能进一步加大。从未来几年经济形势看，由于国家结构性减税等政策影响，财政收入难有大的增长，另一方面，落实提高新农合、农村低保等政策性提标及增加干部职工津贴补贴等新增民生支出压力越来越大，财政收支矛盾可能进一步加大。

（二）政府债务负担沉重，潜在一定的财政风险。近年来，地方为促进经济发展，改善城市基础设施，支持教育、社会保障、农业等事业的发展逐渐加大了投入力度，在财政性资金不足的情况下，招商引资、举债等成为地方筹措资金的主要手段。2017年县财政偿还各项债务本息4.44亿元，以后还会逐年增加，虽然上级下达了专项置换债券资金，一定程度上缓解了当前财政偿付压力，但长期看财政潜在偿付压力只会越来越大。

冠县人民政府办公室

2017年12月30日